基于地方行政规范立法的低层次性和贴近实践的特质，结合考虑目前我国在这方面立法上存在的具体问题，本文认为以下四个方面的原则是地方行政规范良法化所特别需要强调的： （一）和谐一致。

5、以什么方式反馈？应当实行回应型立法，[11]一方面在立法中最大限度地吸纳、体现民意。但这只是应急的措施，更为重要的还是健全地方行政规范制定与监督制度并予切实实行，以确保地方行政规范普遍而不断地成为良法。

因为根据该两法的规定，地方行政规范根本无权设定行政许可和行政处罚，而且拘留这一行政处罚更是只有法律才可以设定。此种职权是宪法性的，县级以上人民政府负有积极而正确行使得义务。该两说分别见姜明安  皮纯协主编：《行政法学》，中共中央党校出版社2002年版，第103页。易言之，规范性文件符合我国语境下的法的特征，应当将其纳入法的范畴。第三，良法必须符合正义原则，并是可以操作的。

[⑧] 有论者主张：完善的复议审查制度应当包括三个方面：间接的附带审查制度、直接的独立审查制度和主动的职权审查制度。毛泽东在其青年时代的处女作《徙木立信论》中将良法界定为：惩奸宄以保人民之权利，务耕织以增进国民之富力，尚军功以树国威，拏贫怠以绝消耗。其三，维稳体制需要法治规范和保障以维护其合法性基础。

具体可表述为：以政治意识形态为导向，把秩序、稳定等作为当下追求的高级乃至最高位序价值，以此为中心组织行政、司法工作，指向对象则是群体性事件、暴力恐怖犯罪等任何妨害社会稳定的集体性行为，以达到社会秩序的基本稳定为核心目标追求。摘要：作为一种维系社会转型期秩序的政治意识形态和制度安排，维稳政治虽然具有相当的现实合理性，但其手段与目标的背离导致了越维稳越不稳的困局。最后，维稳政治以法治思维和法治方式化解社会矛盾为重要旨归。改变维稳由政策推进的现状，强化立法，从规范依据源头上解决维稳权力来源与运行的制约，使维稳工作有法可依、有法必依，以行政法治破解权力恣意和滥用的问题。

而在改革其弊端方面最为重要的是要实现向现代国家治理体系下的法治化转型，使旧有体制摆脱人治或权治色彩，而向法治治理方向转变。[3]但高昂成本的维稳并未取得符合比例的收益，不仅群体性事件呈逐年增加且影响扩大的趋势，3·1昆明火车站暴力恐怖案件表明暴力恐怖犯罪蔓延到了非传统恐怖威胁区域，造成新的社会恐慌等的恶劣影响。

而作为一种政治体制机制的总体性安排，维稳政治则是通过将维持社会秩序稳定上升为国家战略，以国家力量调配社会政治经济文化资源来消解威胁稳定的一切因素，维护人民民主专政的基本制度架构和社会发展目标的顺畅达成。基层政府承担了大多数的维稳职能，但目前行政体制结构呈现出权力上移而责任下沉的特征，即基层政府承担了大量社会公共服务职责但相关的职权赋予却较少，具体到基层维稳工作，这种权责失衡的情形突出表现为基层政府及其工作人员对维稳压力的不堪重负却又无力从源头上化解社会矛盾：许多群体性事件等利益纠纷源于国家规划、上级政府命令、前任领导决策等，甚至是公民权利滥用（如大量医闹事件），但最终却要求资源与能力有限的基层政府或其维稳部门负责化解矛盾、平息事件。维稳方式与手段的合法性阙失在于，中国式维稳的具体工作手段带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性，以政治、行政手段为主。[5]这种缺乏法律依据的维稳方式之所以未被国家权力追究，在于稳定压倒一切的维稳政治意识形态和维稳制度设计初衷容忍了违法维稳的存在，明显陷入了维稳工具主义并滋生了维稳功利主义的不良倾向。

二是不惜动用包括警力等在内的暴力工具，强行将群众的上访和合法的利益诉求压制下去。尽管维稳政治是应对转型期社会矛盾多发的政治实践选择，具有存在合理性，但越来越多发的群体性事件使本应具有正面内涵的维稳政治呈现出敏感且负面的形象，与压制公民利益诉求、暴力镇压、粗暴简单等负面政治因素相关联。从客观方面看，转型时期积累的社会矛盾与利益纠纷呈现出新的表现方式与更为复杂的关系网络，尤其是改革开放后利益多元化与价值选择多样化之下，贫富差距拉大、贪污腐败严重、社会保障体系不健全等等问题未得以妥善解决并不断发酵，最终以群体性事件等极端方式为突破口而引发了大规模的社会不稳定情形。因此，维稳政治是指维稳政策指导下的政治状态，既包括政治意识形态的凝聚，也包括具体政治法律制度的运作。

由于法治国家是从国家整体角度进行的法治建构，则任何一项具体制度都可以追溯到法治国家这一顶层架构，维稳政治在这种高屋建瓴之下的法治化转型具有根本性，这也是从根源上化解其体制困境的出路。法治中国内含着以法治思维为指导、以法律为依据、以维权达成法律秩序的目标追求，为维稳政治转型提供了历史契机，维稳政治向法治国家的转变因而是建构现代中国法治文明的必然选择。

党的十八届三中全会决定首次把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，而维稳的本质就是社会治理模式，维稳政治就是这种社会治理方式的意识形态化与制度化的综合体。由以上对维稳体制困境的分析可知，维稳政治低效的原因在于其本身从体制设计、思维方式到机制运行皆落后于社会发展要求，不能有效回应当前社会转型时期民众权利和利益协调发展的需求。

其次，维稳政治以形成综合性的配套法律制度为主要内容。[15]维稳政治的意识形态导向作用为法治中国建设提供了凝聚力，其制度安排与维稳经验则为法治中国下的社会治理提供了宝贵的借鉴作用，这是法治中国建设不可或缺的政治资源。其中公共安全支出为1389.15亿元，比去年的预算执行数增加了7.1%，这是公共安全支出预算连续第四年增长，但增幅较之前有所收窄。维稳权力由于经常会面对紧急状态下的应急行使，且涉及到了复杂利益关系与政治敏感问题，更加需要制度化与规范化运作以解决目前维稳权力滥用与资源瓶颈问题。因此，全面深化改革背景下的维稳政治要符合现代国家治理体系对其转型提出的要求，这是治理中枢以维稳政治转型超越自身的历史契机。[14]因此，法治中国的内容涵盖了维稳政治的基本目标，因为稳定和秩序是法治的应有价值，则以维护社会稳定为目的的维稳当然也是法治中国的题中之义。

[9] 另一方面，公民权利滥用与社会组织的维权失语冲击了社会稳定秩序，维权表达方式缺乏理性与合法性支持。现代国家治理体系的效率标准对维稳工作来讲意味着维稳成本投入与收益符合比例，社会秩序形成了可持续性的稳定状态，这是破解天价维稳和越维稳越不稳矛盾的出发点，既要考虑到维稳成本的预算科学性、投入比例及分配合理性，也要对影响社会持续稳定状态的因素进行针对性预防，提升维稳社会效果。

[18]   参考文献： [1] 习近平在中央政法工作会议上强调：坚持严格执法公正司法深化改革，促进社会公平正义保障人民安居乐业[ N ] . 人民日报，2014-01-09. [2] 容志，陈奇星.维稳政治：中国维稳困境的政治学思考[J]. 政治学研究，2011，(5). [3] 财政部公布中央预算中央本级支出细化到项级科目[N]. 人民日报，2014-03-26. [4] 孔祥勉.天价维稳现象的政策浅析[ J ] . 改革与开放，2011，(12). [5] 唐皇凤.中国式维稳：困境与超越[ J ] . 武汉大学学报（哲学社会科学版），2012，(5). [6] 于建嵘. 当前压力维稳的困境与出路[ J ] . 探索与争鸣，2012，(9). [7] 孙立平.不稳定幻象与维稳怪圈[ J ] . 人民论坛，2010，(19). [8] [9] 陈发桂. 基层维稳的行动逻辑：从体制化运行到社会化运行[J]. 理论与改革，2011，(6). [10] [11] 俞可平. 推进国家治理体系与治理能力现代化[J]. 前线，2014，(1). [12] 白利寅. 全面强化民生建设的法治保障[ J ] .理论探索，2014，(1). [13] 吕廷君. 建设中国特色社会主义法治体系[J].新视野，2013，(1). [14] [16] 姜明安. 论法治中国的全方位建设[ J ] .行政法学研究，2013，(4). [15] 李昌庚. 维稳与改革的博弈与平衡[ J ] . 江苏社会科学，2012，(2). [17] 姜明安. 法治、法治思维与法律手段[ J ] . 人民论坛，2012，(14). [18] 魏治勋.中国梦与中国的社会正义论[ J ] .法学论坛，2013，（4）. 进入专题： 维稳政治 法治中国 国家治理 制度转型 。提升维稳的社会认可度是维稳政治的重要转型任务，因为当前引发群体性事件以及维稳政治失效的重要原因就在于国家权力对公民利益诉求的长期漠视，而现代国家治理体系的民主化要求意在公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，[11] 这就意味着维稳决策到具体工作开展需要民主参与和监督，使维稳政治真正体现人民意志，如此则人民的支持和赞同可为秩序构造铸就合法性基础。

二是法治要素彼此之间应该具有紧密的相关性，能够相互照应和配合。一方面，集体性抗议活动、群体性事件的多发与暴力恐怖犯罪的地域性爆发已经危及社会秩序稳定底线，如近年来仅反对PX工程项目的集体抗议活动就分别于2007 年6月在厦门、2011 年8 月在大连、2012 年10 月在宁波以及2013 年5月在昆明等多地发生。

其次，由政策维稳到法律维权的公权行为依据与目标转型。法治中国是对法治内涵的最新深化和法治目标的最新科学表述，是相较依法治国的更高层次的法治发展要求。与维稳政治转型配套的其他方面，如信访制度改革、政府职能转变、地方行政体制改革等也无一不是制度现代化改革的有机部分，且在法治中国宏伟目标下达致融合，在法治国家、法治政府与法治社会三位一体建设下寻求准确定位并完成现代化转型，推进充盈着中华文明‘家国天下的理性光辉的中国梦进入全新的制度化创构阶段，进而为赋予了中国人民前所未有的整体价值和历史使命感的民族复兴伟大目标的实现铸就坚实根基。尽管维稳政治由于体制缺陷导致了许多社会问题的发生以及不少社会矛盾的加深，但维持社会稳定的大局在法治中国建设中依然处于重要地位，有学者概括了维稳与改革的关系：没有维稳意识的改革不应当成为中国语境下的改革选项，但维稳又必须以改革为前提，维稳基础上要有一种‘改革期待。

  四、结语 由维稳政治到法治中国的转型，既是克服维稳体制困境、以法治方式维护社会稳定的治理模式变革，也是朝向以法治文明为基准的国家制度现代化进程的迈进。制度转型   我国转型期间积累的社会问题与矛盾冲突已成为全社会的关注焦点，群体性事件时有发生、暴力恐怖犯罪的地域性蔓延等问题严重威胁着社会秩序与经济发展，但中国式维稳本身存在体制缺陷而加剧社会矛盾冲突的客观事实也使维稳工作的开展颇受质疑。

法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。权力的制度化与规范化运行意味着必须形成完备科学的权力运行及控制机制以保障社会秩序，使之能为权力行使者和相对人提供合理行为预期

在这方面，法治作用的发挥在我国也有很大的空间。当然，行政审批改革也不能是取消下放得越多越好，对于那些关系到公民生命、健康和国家安全的审批项目，如医生的执业资格、金融机构的建立、核电站的建设等的审批，是绝对不能取消、废止的，对这些审批项目的改革主要应是程序的正当化和高效化。

改革不是为改革而改革，更不是单纯为提升治理者的"政绩"、改善治理者的形象而改革。但我们此处讨论法治在现代国家治理中的地位时，还应进一步指出，法治不仅是现代国家治理的手段，更是现代国家治理的目标。当然，我们不能只看数字，就全国的情况看来，行政审批改革还存在较大阻力。"党的代表会议"每年紧接着"人代会"开，党委和党委的重要权力部门（如组织部、纪委、政法委等）每年向"党的代表会议"报告工作和重大决策、重要事项，接受"党的代表会议"的审议。

法治包括形式法治和实质法治。党的十八届三中全会《决定》就司法体制改革提出了一系列重大措施，其中最主要的有以下十项：其一，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。

下一步有必要修改立法法和立法机关组织法，改革立法机关的组织和立法程序。  来源：《中共中央党校学报》2014年第4期 进入 姜明安 的专栏 进入专题： 改革 法治 国家治理现代化 。

因为国家治理更多涉及的是制度性因素，而非科学技术因素，但"四个现代化"和"新四个现代化"更多涉及科学技术的因素，尽管其中也有诸多制度性因素。现代国家治理显然不能运用上述手段。